取消資質(zhì)管理 新環(huán)評法觸發(fā)質(zhì)量監(jiān)管新變革
【蘭州純水設(shè)備http://m.smarts-edu.cn】生態(tài)環(huán)境改革是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。它涉及到政府自身函數(shù)的變換。
2018年12月29日，十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《關(guān)于修改環(huán)境影響評價法的決定》，自發(fā)布之日起施行。這是《環(huán)境影響評價法》的第二修正案。其中最引人注目的是取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理水處理設(shè)備，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。這一重大改革舉措反映了立法機(jī)關(guān)對確保環(huán)評質(zhì)量的高度重視，以及探索和重構(gòu)環(huán)評質(zhì)量監(jiān)督法律規(guī)范的努力。
環(huán)評編制主體多元化
為了從源頭上預(yù)防和控制環(huán)境污染，環(huán)境影響評價(以下簡稱環(huán)境影響評價)被引入中國，并由《環(huán)境影響評價法》確立。環(huán)評法律在2003年和2016年修正案要求”委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu),環(huán)境保護(hù)行政主管部門,由人民幣后檢查檢查,出具合格證書,依照有關(guān)規(guī)定證書的等級和評價范圍,從事環(huán)境影響評價服務(wù),并對評價結(jié)論負(fù)責(zé)。”
因此，環(huán)評技術(shù)單位的資質(zhì)管理實(shí)質(zhì)上已成為持續(xù)多年的環(huán)評體制改革的主線。面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，我國環(huán)境管理部門以打擊“紅頂中介”為突破口，促使環(huán)評機(jī)構(gòu)完全脫鉤。2015年11月1日，廢止2006年《資格管理辦法》，實(shí)施新的《資格管理辦法》。兩年后,在2017年,該研究所修改和實(shí)施新規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理,刪除舊的規(guī)定”的單位在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價工作,必須實(shí)現(xiàn)醫(yī)院資格證書”頒發(fā)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門,同時還刪除了環(huán)評單位的技術(shù)“應(yīng)吊銷資格證書的處罰細(xì)則”。在2018年環(huán)評法修訂之前，將取消環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理制度。至此，在我國實(shí)施了近20年的環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理終于成為歷史。
新《環(huán)評法》環(huán)評編制主體不再是單一化的水處理設(shè)備，而是多元化的。法律也不再設(shè)置環(huán)評編制主體的資質(zhì)許可，而是采取環(huán)評技術(shù)能力評價的方式。為配合環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理的取消，確保環(huán)評的技術(shù)服務(wù)水平不降低，需要確定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)服務(wù)能力的評價標(biāo)準(zhǔn)。
新《環(huán)評法》規(guī)定，只要符合相關(guān)部門規(guī)定的環(huán)評技術(shù)能力建設(shè)指標(biāo)，并具備按照國家有關(guān)環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范編制環(huán)評文件的能力，不僅環(huán)評技術(shù)單位可以接受委托編制環(huán)評文件，而且符合環(huán)評技術(shù)能力要求的建設(shè)單位也可以不再委托而自行編制環(huán)評文件。
這一變革性規(guī)定使得環(huán)評資質(zhì)不再是編制環(huán)評文件的制度性門檻，消除了環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場圍繞環(huán)評資質(zhì)形成的天然技術(shù)壁壘和權(quán)力尋租空間，更有利于保證環(huán)評質(zhì)量，促進(jìn)環(huán)評的客觀性和科學(xué)性。
環(huán)評結(jié)論責(zé)任的業(yè)主化
按照以往的《環(huán)評法》，具備環(huán)評資質(zhì)的環(huán)評技術(shù)單位才能依據(jù)其相應(yīng)的評價等級和類別，接受委托從事環(huán)評文件編制工作，而一旦發(fā)生環(huán)評文件失實(shí)的后果，受委托的環(huán)評技術(shù)單位是承擔(dān)環(huán)評結(jié)論責(zé)任的唯一主體，作為業(yè)主的建設(shè)單位并不因此擔(dān)責(zé)。
理論上講，這一規(guī)定有其合理性，卻忽略了環(huán)評制度的特有規(guī)律。環(huán)評結(jié)論具有“事先性”。就建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評而言，水處理設(shè)備只有建設(shè)單位對建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、地點(diǎn)、規(guī)模、生產(chǎn)工藝以及采取何種污染防治措施等實(shí)際情況最為知曉并具有決策權(quán)，環(huán)評文件中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)取得、源強(qiáng)測算、總量核定、防治措施有效性的預(yù)測、工況的設(shè)定等內(nèi)容，離不開作為業(yè)主方的建設(shè)單位配合提供相關(guān)材料。
實(shí)踐中，由于環(huán)評技術(shù)單位與建設(shè)單位是民事上的委托關(guān)系，環(huán)評技術(shù)單位接受委托后，為了能順利獲得環(huán)評審批，往往不得不在建設(shè)單位的委托意圖、生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評審批與國家環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范之間尋求妥協(xié)，從而形成環(huán)評結(jié)論。
環(huán)評文件是否客觀真實(shí)，結(jié)論是否正確，是否可以通過環(huán)保部門的環(huán)評審批，本質(zhì)上都與建設(shè)單位息息相關(guān)，與環(huán)評技術(shù)單位倒沒有直接關(guān)聯(lián)。如果將環(huán)評技術(shù)單位確定為對環(huán)評結(jié)論負(fù)責(zé)的唯一主體，那么，環(huán)評的資質(zhì)管理事實(shí)上形成了資質(zhì)許可環(huán)評技術(shù)單位環(huán)評編制結(jié)論責(zé)任環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)取消，這樣一個封閉循環(huán)，對環(huán)評技術(shù)單位追究環(huán)評結(jié)論失實(shí)的法律責(zé)任時，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評結(jié)論最有影響力的建設(shè)單位反而置身事外，實(shí)質(zhì)上混淆了建設(shè)單位與環(huán)評技術(shù)單位之間的委托關(guān)系，也不能對建設(shè)單位在環(huán)評編制方面形成法律威懾，極大地削弱了環(huán)評制度的環(huán)境風(fēng)險防御功能。
新《環(huán)評法》實(shí)施后，環(huán)評資質(zhì)管理的怪圈消失了，環(huán)評結(jié)論的客觀性、有效性等關(guān)系環(huán)評文件質(zhì)量的問題，失去了資質(zhì)許可的背書，強(qiáng)化了企業(yè)主體責(zé)任。建設(shè)單位作為委托人的地位被凸顯出來，而且具備環(huán)評技術(shù)能力的建設(shè)單位自身也可以編制環(huán)評文件。
環(huán)評質(zhì)量責(zé)任的法律化
提高環(huán)評文件質(zhì)量不僅是我國環(huán)評法律制度的價值追求，也是本次修正《環(huán)評法》的核心目標(biāo)之一。但一個特殊的現(xiàn)象是，我國以往的《環(huán)評法》對如何確保和實(shí)現(xiàn)環(huán)評文件質(zhì)量這一核心目的涉及得比較少。
針對這一弊端，新《環(huán)評法》在取消環(huán)評資質(zhì)管理后，第壹次立法確認(rèn)了環(huán)評文件存在嚴(yán)重質(zhì)量問題屬于違法行為，而且列舉式地規(guī)定了環(huán)評質(zhì)量違法行為的主要類型。
在責(zé)任承擔(dān)方式上，對建設(shè)單位采取雙罰制；對編制人員實(shí)行“禁業(yè)”并罰；對環(huán)評技術(shù)單位采取罰款、“禁業(yè)”及沒收的處罰。
在法律責(zé)任的歸責(zé)方式上，立法對建設(shè)單位和環(huán)評技術(shù)單位采取了差別對待。依據(jù)新《環(huán)評法》規(guī)定，建設(shè)單位作為結(jié)論責(zé)任主體承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，接受委托從事環(huán)評編制的環(huán)評技術(shù)單位則承擔(dān)過錯責(zé)任。換言之，只要建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件存在法定嚴(yán)重質(zhì)量問題的，無論環(huán)評文件是否為建設(shè)單位編制，建設(shè)單位都就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但是，環(huán)評技術(shù)單位承擔(dān)法律責(zé)任的前提是違反了國家有關(guān)環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，致使其編制的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件存在法定嚴(yán)重質(zhì)量問題。
環(huán)評質(zhì)量違法處罰的嚴(yán)格化
新《環(huán)評法》不僅新增了對建設(shè)單位的雙罰制，增加了對編制人員五年禁止從業(yè)的處罰，而且對環(huán)評技術(shù)單位的處罰幅度也從原先規(guī)定的“所收費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款”增加到“三倍以上五倍以下的罰款”。
不過，要落實(shí)新《環(huán)評法》中環(huán)評質(zhì)量違法行為的處罰，仍需有關(guān)立法及法律解釋的配合。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條中的“弄虛作假”與新《環(huán)評法》第三十二條中環(huán)評文件存在“嚴(yán)重質(zhì)量問題”的關(guān)系如何銜接，對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，如何確定連帶責(zé)任；第三十二條中的“情節(jié)嚴(yán)重”應(yīng)如何認(rèn)定；其中的“違法所得”是指環(huán)評質(zhì)量違法行為發(fā)生時的獲利數(shù)額，還是從事環(huán)評質(zhì)量違法行為的全部收入等法律適用問題，尚需法律解釋加以釋明。
編制單位及人員監(jiān)管的法制化
加強(qiáng)對環(huán)評編制單位及人員環(huán)評從業(yè)行為的誠信約束和監(jiān)管，是提高環(huán)評文件的質(zhì)量重要途徑。由于以往的《環(huán)評法》未涉及環(huán)評文件質(zhì)量的具體規(guī)范，而是將重點(diǎn)放在環(huán)評資質(zhì)管理方面，因此，有關(guān)環(huán)評編制單位及人員的監(jiān)管必然地納入了資質(zhì)管理的范疇，并最終通過位階較低的部門規(guī)章或部門公告的方式加以公布和實(shí)施，使得環(huán)境行政主管部門的監(jiān)管行為法律依據(jù)不足，難以形成環(huán)境行政執(zhí)法的威懾力。
為此，新《環(huán)評法》第壹次通過立法對環(huán)評編制單位及編制人員的監(jiān)管、質(zhì)量考核和誠信約束加以規(guī)范，為環(huán)評編制單位及人員監(jiān)管的法制化創(chuàng)造了法律依據(jù)。
首先，新《環(huán)評法》明確了對編制單位進(jìn)行監(jiān)管的部門是“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”，監(jiān)管的對象是任何進(jìn)行環(huán)評文件編制的單位，包括自行編制環(huán)評文件的建設(shè)單位，不再局限于環(huán)評技術(shù)單位。監(jiān)管方式是加強(qiáng)對編制單位的監(jiān)管和質(zhì)量考核。
其次，新《環(huán)評法》明確了對環(huán)評從業(yè)行為誠信約束的監(jiān)管部門是負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目文件的生態(tài)環(huán)境主管部門，監(jiān)管方式是對環(huán)評違法行為的誠信檔案管理，并與國家有關(guān)信用信息平臺聯(lián)網(wǎng)，相關(guān)監(jiān)管結(jié)果向社會公布。
可見，新《環(huán)評法》從環(huán)評業(yè)務(wù)實(shí)踐出發(fā)，對環(huán)評文件編制單位的監(jiān)管和質(zhì)量考核與編制單位及人員的誠信約束分別設(shè)定了不同層級的管理部門，采取了不同的監(jiān)管方式。水處理設(shè)備 去離子水設(shè)備
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